監聽的法律問題
憲政法制組助理研究員 呂啟元
January 31,2004
幾年前有一部很出名的電影，片名是「全民公敵」，內容在講述國家情報單位如何使用監聽、衛星定位、偷拍、栽贓犯罪、個人資料查詢等方式，侵犯人民的隱私權。這部片子令人不寒而慄，結局也很諷刺，主角必須藉由黑道的力量，才能制衡國家情報單位濫用監聽權力！無獨有偶的，前司法院長施啟揚先生最近出新書，在書中自曝曾經遭到監聽。堂堂司法院長竟然也被監聽，實在不可思議，也不禁讓人擔心我們國家對於監聽制度，到底有沒有一個規範可供遵循？
我國憲法第十二條明文規定，人民有秘密通訊的自由，因此，監聽是嚴重侵犯人權的行為，必須根據法律始得為之。根據現行的「通訊保障及監察法」，監聽，在法律上的正式用語稱為「通訊監察」。不是對所有的犯罪都可以進行監聽，必須所犯是最輕本刑在三年以上的重罪、或者涉及貪污、毒品、詐欺、賄選、洗錢、走私的犯罪，才能監聽。對於闖紅燈、誹謗、竊盜等行為，不可以監聽！
就算犯的可以監聽的重罪，法律還明文規定，必須「危害國家安全或社會秩序情節重大，」、「有相當理由相信通訊內容與案情有關」、「不能或難以其他方法蒐集或調查證據」時，才能透過核發通訊監察書（俗稱監聽票）的方式，合法進行監聽；就算拿到了「監聽票」，也不不可以在私人住宅內裝置竊聽器、錄影、錄音等設備；而且，在監聽結束時，必須立刻通知被監聽的人；如果人民被違法監聽，可以請求停止，還可以請求國家賠償。
從法律上看起來，我們國家的監聽制度似乎很完善，一般人應該不會被違法監聽。但是，法律不是萬能的，即使有明文規定，但沒人遵守，一點用也沒有！這就是古人所說的：「徒法不足以自行」。在真實世界裏，執法機關向檢察官聲請監聽票，理論上必須接受嚴格的審查，以避免浮濫，但實際上，檢察官的核准率高達百分之九十九點五五，十分嚇人！而且，一張監聽票可以監聽十個人，沒有聲請張數的限制；更駭人聽聞的是，執法機關沒有聲請監聽票就私自違法監聽的，比合法聲請監聽的數量多，至少多五倍！人民雖然有權請求停止監聽及國家賠償，但，你知道自己正在被監聽嗎？
一個重視保障人權的國家，不應該訴求「為了社會好，大家應該容忍監聽」，試想，你雖然沒有做任何壞事，但卻被違法監聽，連你和老婆談情說愛的話語都被警察錄下來反覆播放、甚至摘錄成文字報告，這樣好嗎？
為了保護無辜的人民，免於受到違法、濫權監聽的侵害，目前西方民主國家通常採取一種做法：除了把違法監聽的人（即使他是警察）關起來以外，所有違法監聽所得到的證據，也要宣布為無效！這個方法頗為有效，的確使得執法機關比較不敢濫權。我們應該要求立法院比照辦理。
（本評論代表作者個人之意見）
（本文刊登於2004.01.28 Hinet新聞網專家開講）
原文網址：http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/093/CL-C-093-016.htm
憲法的保護
我國憲法第十一條明定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由」；第十二條明定：「人民有秘密通訊之自由」；第二十二條明定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」；且依中華民國憲法第23條的明文規定：「以上各條（按：指言論自由、出版自由、秘密通訊自由，及其他自由權利等）列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
我國憲法如此規定即表明，政府若為了前述之正當目的而限制人民自由權利，必須依照「法律保留原則」與「比例原則」行事（註1），始能合憲。
所謂法律保留原則，就是必須先訂定法律（由立法院通過，總統公布的，才是法律（註2）），然後政府必須依法律行事。惟有法律的明文規定，且其限制內容必須具體明確，才能限制人民的自由權利（註3）。而所謂比例原則，意指法律所規定的限制人民自由權利的方法與規制的內容，不得逾越必要之範圍，且所執行之程序應合理、正當；也就是說，其必須符合該比例原則所揭示的「適當性原則」、「最小侵害手段原則」與「利益衡平原則」，才能不違反憲法的規定。
監聽的許可是法官保留事項
據此，我國釋憲者（大法官）認為通信監聽作業，明顯而重大損害人民的秘密通訊自由，所以必須為了重大公益目的，才能採行對於人民通訊自由之限制，且必須符合前述之法律保留原則、法律明確性原則，以及比例原則等（註4）之外，大法官更認為對於秘密通訊自由的限制的核可，應為「法官保留」事項，只有法官才能核可之。
因此，大法官會議於釋字第631號解釋，判定「通訊保障及監察法」原由檢察官即可核發監聽票之規定為違憲而無效，而該通訊保障及監察法相關條文，後也修正為合憲之規定，即「有事實足認被告或犯罪嫌疑人犯有所列重罪之一，並危害國家安全或社會秩序情節重大，而有相當理由可信其通訊內容與本案有關，且不能或難以其他方法蒐集或調查證據者，得經該管法院或承審法官核可後，發通訊監察書」（註5） 。
就連檢察官都不能核發通訊監察書而進行監聽作業了，更何況行政機關，不管是智慧局、NCC、調查局或國安局，他們更不能在沒有法院的明文核可下，對於國人進行任何監聽作業，這是不可以的。因此，依據我國憲法與現行法律規定（即通訊保障及監察法），我國政府是絕對無權在未得法院允許的情況下，就率自對國人的秘密通訊進行監聽作業的，不然就是違法違憲。
且以特別法優於普通法適用的法理，由於通訊保障及監察法，就是特別為監聽作業所制定的法律規範，應優先於其他法律而適用，所以，不論著作權法、電信法、國安法，甚至刑法如何修改，政府若要對人民進行監聽作業，或類似美國國安局的PRISM計畫，與國內網路公司簽訂伺服器存取（掛線）合作協議，就要乖乖遵照該通訊保障及監察法的明文規定，向法院提出聲請，由法官進行審查核發通訊監察書後，始能合法進行，否則即為非法監聽。
還有，即使其依據通訊保障及監察法，向法院聲請核發通訊監察書，法院在進行審查時，仍要確定該監聽作業，對於人民秘密通信權利的侵害，符合前述之比例原則，即其目的符合重大公益，且該監聽作業是能達成目的之造成最小侵害的必要手段。
也就是說，須有事實確認被告或犯罪嫌疑人犯有明列之重罪之一，並危害國家安全或社會秩序情節重大，而有相當理由可信其通訊內容與本案有關，且不能或難以其他方法蒐集或調查證據。法院或法官必須詳細審查所提聲請資料，認為確實如此，才能核可發給其通訊監察書，並應命其定期回報作業成果，若無必要繼續，即須隨時叫停等等（註6）。
法律為何如此鉅細靡遺對於監聽作業做出詳細規定？就是因為此等監聽事件，對於人民自由權利侵害太大，法院核發通訊監察書之前後與過程中，都必須確定其作為符合比例原則與正當程序等，所以才需不厭其煩，於法律中詳細規定所有細節，而不於施行細則規定執行細節，更不授權行政機關以法令補充之（註7）。
附註
1.另參行政程序法第七條之規定：行政行為，應依下列原則為之︰
一 採取之方法應有助於目的之達成。
二 有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
2.參憲法第 170 條規定，「本憲法所稱之法律，謂經立法院通過，總統公布之法律」。
3.參司法院大法官釋字第443號理由書。
4.參大法官釋字第631號解釋文，『憲法第十二條規定：「人民有秘密通訊之自由。」旨在確保人民就通訊之有無、對象、時間、方式及內容等事項，有不受國家及他人任意侵擾之權利。國家採取限制手段時，除應有法律依據外，限制之要件應具體、明確，不得逾越必要之範圍，所踐行之程序並應合理、正當，方符憲法保護人民秘密通訊自由之意旨。』
5.
第 5 條 |
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有事實足認被告或犯罪嫌疑人有下列各款罪嫌之一，並危害國家安全或社 |
7.類似的規定，可以參考我國憲法第8條規定，該條文對於人身自由的限制，也是規定得鉅細靡遺，惟恐有所遺漏，學者稱為「憲法保留」事項。
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